北歐─平等─台灣（Scandinavia/the Nordic-Equalitarianism-Taiwan)

北歐經驗與台灣政策走向思考

劉毓秀

一、                政策目標，及其與政黨政治、階級關係、家庭型態、性別意識之相關性

北歐五國中，公共托育服務發展最早、提供量最大的是丹麥；瑞典後來居上，具有最完善的公共托育服務網；挪威和芬蘭公共托育服務較為不足，但晚近挪威政府規劃針對所有有托育意願之父母提供學前公共托育服務，並大量增加課後托育服務。以上四國的托育制度大致符合一般所謂的「北歐模式」社會福利服務。

丹麥和瑞典是北歐模式托育制度的代表，其政策目標有三：一為給予孩童平等普及的托育，二為支持父母（尤其是母親）就業，三為實現男女平等。形塑這三項政策目標的最重要因素，無疑是北歐國家／社會的基本價值：平等精神。「平等」的信念基本上是對勞工階層以及女性友善的價值，因此其國家制度能夠優先顧及勞工（受薪者）階層孩童照顧與教育之需求、勞工（受薪者）兼顧工作與家庭的需求，以及女性要求平等的呼聲。

丹麥和瑞典的托育「福利」，有著另一個面向，那是其餘地區研究者容易忽視的面向，而那便是其為國家積極勞動政策之一環。其做法為：規定只有在父母雙方（或單親）參與勞動的的狀況下，其小孩才有享受托育福利服務的權利。這項規定具有相當完善的配套措施，包括為期相當長的有薪育嬰假、條件相當寬鬆的親職假（用以照顧病童）、完善的再就業訓練及輔導（失業者只要進入此訓輔計畫即能讓子女繼續享受公共托育服務）等等。

也就是說，丹麥和瑞典的托育制度不是單純的福利政策，而是福利政策與勞動政策的結合體，這使得這兩國的托育福利服務同時具有「紅蘿蔔」和「棍子」的雙面特質。從這項特質我們可以看到北歐模式福利國家的務實本質，他們將「享受福利」和「工作／納稅」兩件事緊緊地綁在一起，讓兩者互相支撐，相輔相成。就托育而言，這意味著傳統家庭與保守意識形態下的「養家活口的男人與家庭主婦的相互責任（他負責賺錢養家，她負責家務育兒）」，已為「成年公民與國家的相互責任（成年公民參與勞動，國家於工作時間為他們育兒）」所取代（Ketola 1997: 88）。當我們思考效法北歐制度時，必須特別注意這項設計，因為這是立意甚高的北歐模式的存活訣竅。

北歐模式福利服務制度還有一個我們不應忽視的特點，那便是其服務對象涵蓋中產階級。一般國家僅僅針對弱勢群落提供免費或高額補助的托育或安養福利服務，而將中上階層所需的照顧服務委諸市場和個別家庭，但是，北歐模式卻將中產階級納入服務範圍。這是很重要的設計，充分反映瑞典等國左傾執政黨之結盟對象從勞工擴大到整個受薪階層，乃至於涵蓋中產階級的歷史發展（Esping-Andersen 1992）。

這樣的發展帶給北歐福利服務制度以及整體社會多面向的正面效應，包括：（一）中上階層加入共享體系，將其財力（稅金）、腦力投入此體系，大大提升此體系的可近性與服務水準，形成良性循環，而得以使其存活率大為增加，同時另一方面中產階級也因為滿意於此福利服務體系，而願意交稅、參與其（民主協商模式之）運作，以致於從來不曾有過抗稅的危機；（二）中下階層共享此水準高、可近性高、大幅度以稅金支付之托育服務（以及其他類似之福利），其生活水準得以大大提高，產生「去普羅化」、「中產階級化」的效果；（三）照顧福利服務的跨階級共享，意味著實質生活的大幅度跨階級特質，如此形塑活生生的社會團結，或「生命共同體」，具有減少衝突，增進合作，將社會弊害降至最低，將社會樂利增至最大的作用，國家、社會以及個人同蒙其利，如此，北歐模式藉著資源的參與式民主模式集體運用，穩定且普遍達成了功利主義藉著「自由」「放任」以企求卻不容易達成的個人與整體社會的最大利益；（四）高品質的普及福利措施，尤其是托育措施，具有長期穩定國民（勞動力）素質的作用，有助於提升社會水平和國家經貿競爭力。設計妥善的普及福利制度，尤其是1960年代以後大幅度發展的普及照顧福利服務，可以說是天然條件不佳、大幅度依賴國際貿易的北歐各國得以長保社會團結與安寧、高品質人口（勞動力）素質及高度經濟繁榮的訣竅。除此之外，良好的托育制度無疑也是提高女性就業率與生育率的重要因素，使得北歐各國享有先進國家中甚高的婦女就業率與生育率（見附錄表9.5、表9.6）。如此，北歐模式托育與其他福利措施達成了婦女權益與生育率同時提升的奇妙效果。

就照顧服務而言，北歐模式的發展是從社會救助到社會福利服務的轉化。造成此項轉化的力量主要有三，其一為社會民主政黨（social democratic parties），其二為勞工或工會，其三為女性（Sipila 1997: 41）。勞工和女性不像資產階級男性（後者正是現代國家法律所著重保障的家戶長、家庭財產所有者）有自求多福的能力，前者的權益需要靠集體的力量來保障，因此他們主張國家應有所作為，政府應做較多的介入。經由自覺的結合，他們群起以選票支持以其權益為念的社會民主政黨或勞工政黨，使之長期執政，將勞工和女性需求之滿足轉化為國家政策與政府施政的重點。就照顧福利服務（尤其是托育）而言，可想而知，女性的因素尤其關鍵。這說明了何以北歐照顧福利服務的大規模發展，是跟興起於1970年代的第二波婦運同步進行的。勞工和工會希望國家介入市場，女性希望國家介入家庭事務，而且，這兩種人都希望把家務工作轉化為有酬工作，以為（女性）勞工創造更多的就業機會。這兩種人聯合支持社會民主政黨，得以突破基督教政黨和農民政黨的傳統家庭價值，以及右派政黨的自由市場萬能論和自願主義（即主張社會服務和社會救助應由自願組織去做）。

丹麥是公共托育的前鋒，從1950年代起就開始拓展托育福利服務；晚近去中央的意識形態興起後，丹麥也在這一方面帶領潮流，將照顧福利服務推向「地方自治」與「稅金支付」兩相結合的方向。民間組織在丹麥的機構式托育中扮演重要的角色，但這跟北歐模式並不衝突，一來因為經費大幅度仍是來自於稅金（以及少部分自付額，完全沒有營利），二來因為它顯示的是民間社會跟公部門的密切連結，因此跟許多國家的「私化」（privatization）、將托育責任歸諸營利市場、家庭、自願團體的做法是截然不同的兩回事。

瑞典是北歐模式社會福利服務的典範，它於1960年代起大規模投資於公共托育措施。以其公部門所扮演的中心角色、其數量龐大的公共托育服務，以及對於品質和普及性的注重而言，瑞典展現了最典型的北歐模式。1991-1994年間右傾政黨的執政雖然導致福利制度的些微右轉，但是，自從1994年社民黨重回執政寶座之後，右轉的趨勢已經停止。

芬蘭的照顧服務體系也是普及式且高度依賴公部門的，但是，近年其托育提供量卻不進反退，成為北歐五國中的最後一名（見文後附錄之圖表）。這是因為1980年代之後農民政黨掌政，刪減托育服務經費，挪作家庭照顧津貼所致。（瑞典的右傾執政黨於1994年推動類似的轉變，但該政策為該年稍後奪回執政寶座的社民黨所終止。由此我們可知，家庭照顧津貼跟公共托育服務分屬相反的政治／社會／家庭／性別意識形態，前者是有餘裕讓已婚女性不工作待在家中從事照顧勞務之中上階層、傳統家庭價值、傳統刻板性別角色觀、右傾政黨的主張，而後者則是勞動階層、雙薪家庭、兩性平等價值觀、左傾政黨的表現。）

挪威的例子（Leira 1993）讓我們見識另一個層次的問題，那便是托育服務的提供者（地方政府、民間非營利組織、托育專業者）跟使用者（父母）之間的利益衝突，以及前者對於決策和立法過程的壟斷。1969年的中間偏右執政聯盟政府指派七名男性和五名女性組成托育政策研議委員會，此委員會於其結論報告中提出兩個要點：（一）地方政府必須被賦予規劃及提供托育服務之責，中央政府並應針對托育服務而大幅度提高對於地方政府的撥款；（二）家庭托育（保母）應被納入由政府管轄。這樣的建議，簡而言之，意味著托育服務的公共化與普及化。可惜的是，這份立意甚佳的建議並沒有成為其後立法與施政的藍圖。

其後執政的工黨政府著手進行立法的準備，邀請各部會、地方政府、勞工組織、雇主組織、參與托育服務的民間組織和專業者、兩性平等委員會和一些婦女組織，針對托育政策提出建言。被賦予提供服務之責的地方政府反應最為熱烈，其所提出的意見佔建言總量的一半，而可想而知，由於其傳統家庭價值與刻板性別角色觀（一般而言，基層社會是傳統刻板性別角色觀的堡壘），以及出於不願意負擔龐大公共托育服務費用的心態，地方政府一概表示反對硬性規定由地方政府負責提供托育服務。工會（1970年代男性主導的工會）看到的是托育工作人員的權益，而不是廣大的工會成員作為父母和托育服務消費者的權益；參與托育服務的民間組織和專業者在乎的是政府的補助和專業水準；至於需要托育服務的家庭和父母，尤其是欠缺組織基礎的學齡前兒童父母，則未留下任何發言紀錄。根據這些建言，工黨政府草擬法案，其後國會於1975年照案通過這份「托育法案」。

如此，供方（地方政府、民間組織和專業者）成為挪威「托育法案」的贏家。地方政府有權決定如何提供以及提供多少托育服務，卻被免除了硬性的責任；從事托育服務的民間組織得到政府補助的營運費用和低利貸款；幼教老師則成功地護衛其專業壟斷，排除保母，而保住了對於政府補助的寡占。輸了的則是父母和兒童，他們或者因為提供不均勻、量不足而不能享受機構托育，或者因為幼教專業者傾向於提供半日托育而必須在數個托育者／處所之間奔波，同時因此損失對於國家補助的享受及國家負責家庭托育所能增進的品質。輸了的是女性，就業率在世界上僅次於瑞典、丹麥、芬蘭三國的挪威女性，必須靠自己奮鬥兼顧工作與育兒。輸了的還有為數眾多的保母，她們因為地方政府的省事心態，和營運托育機構的民間組織及幼教專業者的壟斷，而失去政府納管所能帶來的補助／協助和工作能力／品質的提升。

挪威的例子顯示的是「地方自治」、「自願主義」與「專業」打敗了普及照顧福利，基層社會的傳統家庭與性別意識形態凌駕左傾執政黨的平等意識形態。不過，Sipila et al.（1997）指出，挪威近年的發展已經突破Leira（1993）的前述分析。表二顯示，於1987年之後，挪威政府開始大量發展機構托育，同時全日托的比例也逐年大幅度增加；跟底下冰島的例子相比，可知左傾的平等意識較強的挪威，還是比右傾的冰島更有轉圜的潛力，能夠大幅度轉向，由保守家庭意識與傳統性別角色觀轉為相當徹底的兩性平等制度（詳見底下各節）。

冰島的托育（Broddadottir et al. 1997）可以說是歐陸型態和北歐模式的（不良）結合，其特色為：（一）幼教專業取向，側重教育功能及幼教跟國小的銜接，而忽略照顧功能；（二）多數公辦托育服務每日僅提供4-6小時托育，小孩必須奔波於數個托育場所之間；（三）提供量不足，而且公辦托育以弱勢家庭為優先，以致一般父母不易得到服務，譬如，首都雷克雅維克的公辦全日托只對一般家庭開放百分之二十的名額，這跟「中產階級與弱勢家庭共享平等普及的托育福利服務」的北歐模式大異其趣。

Broddadottir et al.（1997）認為，這是因為冰島不像北歐其餘國家（尤其是瑞典、丹麥、挪威三國）那樣長年由左傾政黨執政。在冰島，從二次戰後至今，右傾的獨立黨一直是執政聯盟的成員。不僅於此，冰島人比較注重家庭的育兒功能與托育品質的提升，因而陷入右派路線典型矛盾：反對國家介入家庭、干涉市場的右派意識型態主導之下，國家／社會對於托育投資必然不足（參見表六），如此，提升幼教品質的期待成為空想。Broddadottir et al.指出，Leira對於挪威的分析也適用於冰島。Leira說，丹麥和瑞典將托育政策和勞動政策、人口政策綁在一起考量，而挪威則否。冰島和挪威一樣，將托育單獨考量，側重幼教功能，導致「法律明文規定的幼兒教育權無法普及實現」，並顯示「政府的托育措施跟時代需求脫節」。（晚近挪威托育政策已經大幅度轉向，詳見底下分析。）

（本節參考著作為Sipila et al. 1997; Ketola et al. 1997; Broddadottir et al. 1997; Rauhala 1997; [The Swedish] National Board of Health and Welfare 1997; Karvonen and Selle eds. 1994; Leira 1993; Esping-Andersen 1992; Tilton 1992。）

二、與國民教育及其他福利制度之配合

北歐五國國民教育都從七歲開始，比於一般歐洲國家的六歲或五歲晚一至兩年。但由於北歐國家有別國所欠缺的完善學前公共托育措施，尤其是全日的機構托育，融合教育與照顧的功能，因此其兒童並未因為國民教育開始較晚而有發展遲緩或欠缺照顧之虞（Abrahamson 1997: 164-165）；相反地，其開始甚早、視野寬闊、持續不斷的終身教育體系（見下一節），不僅解除了學前托育與國民教育的銜接困難，也使北歐兒童及人民以知識廣博、人格寬闊著稱（Milner 1994）。

關於與國民教育的銜接，瑞典規定所有六歲小孩都能享受525小時的免費學齡前教育。為了因應這項規定，各地鄉鎮設計出不同的辦法。有些地方由國小附設提供，並針對需要全日托的小孩安排保母或課後托育。另一些鄉鎮則在托兒所或幼稚園加開特殊的六歲班；這是鄉鎮公所因應經費窘境的做法，很自然地，其師生比低於托兒所或幼稚園的正規班級（The National Board of Health and Welfare 1997）。（我們可以問，何不直接讓六歲小孩享受免費的托兒所或幼稚園托育？如果國家經費不足，這項福利跟對於所有年齡層托育措施的補助，何者應該優先？顯然地，這牽涉的是「如何分福利大餅」的問題。瑞典的許多鄉鎮公所決策委員會做了折衷的選擇，而以較為省錢省事的方式針對六歲兒童開設特殊的班級。以上困境，值得作為台灣思考國教是否向下延伸之參考。）

三、教保目標與內涵界定

前面第一節對於北歐五國托育制度異同之探討，相當意外地觸及了台灣當今所面臨的托教分合問題的核心關鍵，讓我們恍然大悟：原來托教分合牽涉著的是階級利益或階級意識，以及性別角色意識。冰島長年由右傾政黨執政（第二次世界大戰後只有三個任期為左傾政黨執政），人民較注重家庭的育兒功能，想要使用學前機構的家長偏重教育功能，這些特點使冰島的公共托育服務具有政府資源投注不多、提供量不足、提供時間無法配合父母工作之需、殘補色彩濃厚（全日托大部份由弱勢家庭使用）、中產階級及雙薪家庭得不到全日托服務只得求助營利業界等等特色。挪威由於傳統家庭價值濃厚，其托育政策也有類似的缺失，但是，在左傾政治意識與性別平等意識的引導之下，晚近挪威已有大幅度的修正，向瑞典和丹麥看齊。而芬蘭在1980年代農民政黨執政之後，導致托育政策的反向發展，以致提供量萎縮。

就目前的情況而言，瑞典、丹麥、挪威三國的托育政策，尤其是瑞典和丹麥，堪稱「北歐模式」的典型代表，其特點為公共提供、平等普及、充分配合父母的工作需要。跟隨著這個模式的發展，「托兒所跟幼稚園的舊有區分被取消了，教育和照顧被規劃融合在同一個托育體系裡，取代戰前的階級區隔的托育制度」（Leira 1992: 49; Sipila 1997: 37）。兩種制度的過渡，一直到今天都還在進行。譬如，瑞典在1970年代末期起大量增設（全日制，收托1-6歲小孩）托兒所之後，（半日制，有寒暑假，主要收托4-6歲兒童）幼稚園所提供的服務量便持續萎縮，於1995年收托兒童僅佔當年公共托育服務（托兒所、幼稚園、保母）註冊小孩的12%，而且其中大部份為前來享受免費托育的6歲兒童，而這些6歲兒童往往同時使用家庭托育或托兒所，以便能跟父母工作時間銜接（The National Board of Health and Welfare 1997。關於6歲兒童的免費托育，請參見前面第二節）。丹麥也保有幼稚園和托兒所的二分，但前者收托比例相當低；挪威托兒所收托的則以幼稚園年紀（3歲以上）兒童為主，而且，要到1990年代，全日托的人數才超過非全日托（4-6小時）的人數（Sipila 1997: 37；附錄表2）。

為了因應父母就業的需要，瑞典和丹麥也針對國小學童大規模提供課後托育。挪威則於晚近開始於學校場所提供課後托育；瑞典近年則把課後托育中心跟學校融合，以減少政府開銷，並提高學校教育與課後托育的連貫性。（台灣兒少福利法中所規定之國小學童課後照顧服務措施，即仿效北歐此項制度而來。）

由此我們可知，對於托育措施之教育功能的偏重，是跟單薪高收入之中上階層所注重之家庭育兒功能、傳統家庭價值、傳統刻板性別角色並存的；而對於勞動階層與女性兼顧工作與育兒之需求的考量，則會導向托育措施之教育與照顧功能之並重。

茲以瑞典為例。瑞典政府責成衛生與福利部組成委員會，負責研議學前及課後托育的內涵及目標。該委員會於1987年發布成果報告，將托育工作做如下的定位（The Swedish Institute 1994; Broberg and Hwang 1991: 82-83）：

□     托育必須跟家庭相連，而且，跟父母的密切合作是重要的。

□     兒童的學習是隨時隨地都在進行的，因此，照顧也是整體教育的一環。

□     教學活動應從兒童本身的經驗和先前的知識出發。

□     托育服務必須引領小孩對於自然、文化、社會有整體的認識，並且協助小孩感受萬物共存互動的整體性。因此必須採取主題式的方法（thematic working approach），引導小孩針對特定的主題以各種方式探討、學習之，經由閱讀、聽故事、角色扮演、舞蹈、肢體運動及其他活動，開發兒童對於官能和心智能力的運用。

□     應注重團體活動對於兒童學習與發展的重要性。

我們發現，這項定位著重：（一）照顧和教育的不可分；（二）兒童教育應注重傳遞自然、文化、社會的整體性，以及所有個人乃至萬物的共存互動。這樣的定位顯示出跨階級／性別共存合作的意識，以及生態保育的意識，同時充分顧及勞動階層工作和育兒的需求。此外，將照顧視為教育之一環，以及將萬物共存的整體性視為兒童學習的重心，這樣的理念與做法也可能比將照顧與教育二分、專注於個別兒童的心智發展的傳統歐美（以及台灣？）幼教主流更為接近兒童生活與學習的實際情況，因此可能反而比較能夠有效幫助兒童學習成為有廣博且有用的知識、有良好的道德與人格結構的人。或許我們可以說，北歐模式托育措施的普及共享本身即能發揮很好的教育功用，有助於心胸與視野的開闊。

相對而言，較為右傾的冰島強調的是托育機構的教育功能，其於1973年通過的托育法案將托育機構劃歸文化與教育部管轄；1981年修法時規定，文化與教育部應會同合格幼教專業者共同規劃托教機構專業工作之目標與細節。其於1991年進行的托育法案修正，進一步將「托兒所」（“day care institution”）改名為「遊戲學校」（“play school”）。這項概念變革顯示的是「遊戲學校被視為教育機構或學校，是學校系統的第一層」；而「遊戲學校」的名稱標明在此透過遊戲進行的是指導兒童學習與發展的專業化工作（professional work）（Broddadottir et al. 1997: 57-58）。但是，諷刺的是，階級區隔與教育、照顧的二分，導致全日托服務發展不足，使得大量興起的中產階級雙薪家庭反而無法享受。右傾托育政策路線的自相矛盾與不符時代需求，於此可見一斑。

瑞典於1996年起將托育的主管機關從衛生與福利部挪至教育部，但其立意與冰島大異其趣。冰島朝向將學前托育納入正式教育體系的方向發展，而瑞典的改制，用意則在於「將學前機構、學校及課後托育融入為終身學習的一部分」（The National Board of Health and Welfare 1997: 24）；瑞典強調的是不受正式教育體系侷限、持續不斷、全方位的終身學習（我們必須注意，照顧亦為此終身學習或教育活動的一環，正如前面所說明過的），並將其教育部的視野及管轄內涵往這個方向推展，這可以說是全世界最進步的國家教育／學習政策。

由此可知，教育、照顧功能的融合或偏重一方，會影響政府角色與行政體系。這將於下一節進一步說明。

四、政府角色、民間角色與行政體系

先從「北歐模式」最邊緣的冰島說起。相對於其餘北歐國家而言，較為右傾的冰島政府和社會偏重家庭的育兒功能與托育機構的教育功能（而非照顧功能），因此，很自然地，其於1973年通過的托育法案將托育機構劃歸文化與教育部管轄；1991年修法將「托育機構」改稱「遊戲學校」，對於教育功能的偏重益加明顯。保母於1992年納入管制，劃歸社會事務部管轄。由此可見機構托育與家庭托育分別偏重教育與照顧的區隔。從1994年起，托育機構的督管責任由文化與教育部挪至地方政府，於其下設「遊戲學校委員會」管轄之。

冰島機構托育側重教育、輕忽照顧的傾向，及其晚近地方化的走向，兩相結合（即階級區隔＋傳統家庭與性別意識＋地方化與層級矮化），導致國家／社會對於新興雙薪家庭需求的忽視與無以因應。這跟瑞典、丹麥的托育政策（跨階級共享＋性別平等意識＋先中央化、規格化、兩性平等化之後再進行地方自治化）及其成效形成很大的對比。

接下去先讓我們來看居中的挪威的情形。比諸瑞典、丹麥、芬蘭而言，挪威（至少在較早期）在家庭價值方面是比較保守的。它不同於其餘三國，而專設「兒童與家庭事務部」負責管轄有關兒童與家庭之事務，顯示挪威人認為兒童屬於家庭的保守心態。

可想而知，在挪威，托育機構既不歸社福部門也不歸教育部門管轄，而是隸屬於兒童與家庭事務部。這樣的設計預設了育兒為家庭責任的前提，因此，非全日托、三歲以上收托成為機構托育的主要設計，而家庭育兒（保母）則被排除在政府管轄或負責的範圍之外。

這樣的設計於1990年前後受到學界及婦運界的猛烈批評，以及新興雙薪家庭需求的強大撞擊。幸虧挪威不像冰島。冰島面臨右派意識與傳統家庭價值雙重的綁縛；而挪威則是深具階級平等意識的國家，所需破除的，僅有傳統家庭意識與刻板性別角色而已，而後者於第二波婦運展開後已逐漸被意識為社會平等的主要絆腳石之一。以追求平等為要務的挪威政府與人民於是帶著「覺今是而昨非」的勁兒，並挾其充裕的國富資源，大幅度增加全日托福利服務的提供（見附錄表二），甚至制定政策，預計於2000年達成對於所有有需要之家庭提供機構托育服務之目標，同時大幅增加於學校場所提供之學童課後托育（The Ministry of Children and Family Affairs 1997）。

在托育政策上具有前鋒身份的丹麥主張兒童事務具有跨部會性質，因此於1987年成立涵蓋15個部會的「跨部會兒童委員會」，而以社會事務部擔任主席之職。丹麥法律規定，所有有需要的小孩都應享受公共托育服務，而提供此項服務之責則歸於地方政府。根據1997年的資料，地方政府直接設置的托育機構佔所有托育機構的三分之二，其餘三分之一由民間非營利組織或團體（主要是父母互助團體）在得到地方政府之同意之情況下經營；但是，無論經費來源或托育內涵，兩者並無二致（Ministry of Social Affairs 1997: 5-6）。除了機構托育之外，還有受地方政府督導的保母，以收托零至二歲幼兒為主。有需要托育的父母向地方政府（鄉鎮公所）提出申請，後者會依據需求程度加以評估，並給予安排；如果沒有名額，小孩就會被列入等待名單（Ministry of Social Affairs 1997: 8）。根據法律，父母被賦予參與托育機構的正式管道，可以組成家長委員會。家長委員會由家長代表組成，工作人員也派代表參加，其職責為：為該托育機構訂定教學等活動原則、制定預算及財務管理原則、選派代表參加地方政府的托育委員會（此鄉鎮托育委員會負責幼托師資之甄選、地方預算之分配等事務）（Ministry of Social Affairs 1997: 8）。

堪稱全世界最注重托育（以及長期照護）福利服務的瑞典，於1996年起將托育的主管機關從衛生與福利部挪至教育部，其用意在於「將學前機構、學校及課後托育融合為終身學習的一部分」（The National Board of Health and Welfare 1997: 24）。我們必須注意，這項舉措強調的不是托育工作的教育「專業」，而是不受正式教育體系侷限、持續不斷、全方位的終身學習。除此之外，我們也可以合理推測，改制的另一個因素，應是部會權責份量的調整。瑞典於1993年起將牽涉長期照護的事務，大幅度由縣政府的健康與醫療事務部門挪至鄉鎮公所的社福事務部門（Hedin 1997）；衡諸瑞典之為全世界高齡化程度最高、對老人的照顧福利服務最完善之事實，可知前述調整會大量增加鄉鎮公所社福事務部門的負擔。很可能是出於進一步調整之需，托育事務被從許多鄉鎮公所的社福部門獨立出來，單獨運作（參見Haggroth et al. 1993），並進一步將其中央主管機關由衛生與福利部挪至教育部。這兩項改制使得長期照護和終身學習這兩項瑞典政府與人民素所側重的事務達成了持續性與完整性的建立。

瑞典托育的行政體系中，主管的中央部會（先前的衛生與福利部與現制的教育部）負責對於托育計劃、地方政府管轄人員及托育工作人員的指導手冊、師資培訓體系、促進研發方案之整體規劃，以及部分經費的籌措。鄉鎮公所先前的社會福利委員會、現制的托育委員會負責托育措施的設立或擴張事宜，並負責督導各項托育措施達成既定托育政策目標（Broberg and Hwang 1991: 83-84）。至於保母，鄉鎮公所聘有保母督導負責評估、甄選、督導保母，提供諮詢與支持，配置受托小孩，並促成或舉辦保母或幼兒的活動（Broberg and Hwang 1991: 88）。

在瑞典，地方政府可以對達到合格品質的平價民營托育機構核發補助。這樣的學前托育機構於1995年收托了12%的受托學齡前兒童，而此類民營課後托育中心則收托5%的受托學童；民營托育機構中，最多的類型為父母合作社形式，約佔半數，次多的是民間組織或公司所經營者（The National Board of Health and Welfare 1997: 29）。瑞典托育措施的民營化，甚至營利化（比例極小），是1990年代初期執政的右傾聯盟所推動的，於1994年社民黨重回執政寶座之後，其中營利化的傾向可以說已經停止。至於委由民間非營利組織以參與式民主方式經營的部分，則跟隨著「去中央化」、「去規格化」與「政府與民間社會合作」的趨勢而發展，類似於丹麥的情況。

關於經費，丹麥、瑞典、挪威、芬蘭都採取融合稅金支付、部分自付額與對弱勢兒童的補助之方式。1987年的資料顯示，瑞典學前托育（機構及保母）福利服務經費使用者自付額為10.8%，丹麥為18.3%，挪威學前（機構）托育福利服務使用者自付16.3%（Leira 1993: 51），但多於一個小孩使用之家庭可以得到大幅度的減免，以便讓所有小孩都能享受。到1990年代中期，丹麥的使用者自付額提高為30%（Ministry of Social Affairs 1997）；近年瑞典自付額也大幅提高（The Swedish Institute 1994）。由此可見這些國家對於自付額採取的是務實的浮動比例原則，因應國庫的盈缺而隨時做調整。在丹麥和瑞典兩國，自付額，包括給予保母或所謂「民營」托育機構的自付額，都是由父母付給地方政府。

在丹麥和晚近的瑞典機構化托育中，民間扮演著相當重要的角色。但是，我們必須特別注意的是，這些民營托育機構（除了瑞典於1990年代初期由右傾執政聯盟所催生的為數極少的營利化民營托育機構之外）接受跟公營托育機構同樣比例的政府補助，而且也一樣以參與式民主方式營運，並派代表參加地方政府之參與式民主模式之托育委員會，因此，其定位應是public，而非private，跟一般所謂的「私化」大異其趣，我們頂多只能以「公私融合」（public-private mix）或「政府與民間社會的合作」稱之。

五、台灣幼托政策走向思考

底下部分只能算是雜記、隨想：

＊     托育必須跟勞動政策、家庭與人口政策、兩性平等及人民生活／工作實際狀況放在一起考量。

＊     冰島托育制度缺失顯示：中產階級跟勞工階層一樣需要普及共享的照顧福利服務系統。中上階層自以為可以靠自己口袋裡的錢自求多福的想法與做法，被證明為虛妄的、self-defeating。

＊     衡諸台灣托育機構以世界水準而言超高的營利化比例，我們有需要以政策推動非營利服務的比例。丹麥與晚近瑞典的「公私融合」、「政府與民間社會合作」的做法，是我們可以考慮的方式。

＊     上述方式之經費及資源可以採取政府小部份提供＋浮動自付額比例（最高為成本價）＋政府對於弱勢兒童的補助

＊     保母是歷久不衰的托育主力軍，能夠機動性運用以因應各種不同年齡層兒童之需求，我們應該注重之。

＊     為了滿足勞工階級和中產雙薪家庭的大量托育需求，有必要模仿瑞典，著重推動能夠配合青壯人口工作及通勤時間之多元托育服務，包括課後托育、家庭安親托育等等。

＊     關於跟國民教育的銜接，由於我國採取七歲入學之制，與北歐五國相同，因此模仿北歐做法，致力於發展完整的學前托育系統，或許不失為使我國兒童教育與照顧制度完整化的可行路線之一。（瑞典為了提供學齡前一年兒童免費學前教育而遭遇的財政窘境，值得我們在思考是否全面針對五歲兒童提供公設托育時作為參考。）

＊     瑞典的趨勢是將年齡、功能做最大的融合，而丹麥則保留多元安排，其中「混齡托兒所」收托對象從6個月至6歲，甚至到10歲，以便讓一個兒童，以及其兄弟姊妹，可以在同一處所長年得到托育。我國托育機構年齡、功能的分合之設計，應以實際需要及可行性為考量。譬如，既然幼稚園、托兒所的功能與內涵事實上已無差異，則不妨嘗試融合之。

＊     工作人員培訓、編制與權益保障：比諸北歐，我國幼托人員培訓的相關規定，以及園所師生比之規定，水準並不低，因此似無必要繼續提昇。我們不如北歐的是工作人員的權益保障，這又間接導致專業者就業比例低落。改善之道似為大幅度增加「公私融合」（非營利、政府與民間社會合作模式）園所的比例，以便將工作人員的權益保障正式化且公共化。

＊     關於主管機關的思考：丹麥模式和瑞典模式〔舊制與新制〕顯示寬闊的可能性，可供我們從容思考之。

引用書目

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附錄

以下資料取自Hanssen and Elvehoi 1997: 180-187

以下資料取自Abrahamson 1997

北歐托育制度的「去普羅化」作用，及其與社會永續發展的關聯：